武政综〔2007〕233号

 

 

各乡（镇）人民政府、街道办、农茶场，市直有关单位：

    为全面贯彻落实《福建省人民政府关于推进生态公益林管护机制改革的意见》（闽政文〔2007〕359号）精神，巩固全市集体林权制度改革成果，进一步做好生态公益林管护机制改革工作，经研究，现将《武夷山市生态公益林管护机制改革工作方案》印发给你们，请遵照执行。

 

二00七年十二月五日

 

 

    为充分调动广大林农保护和建设生态公益林积极性，巩固我市集体林权制度改革成果，保护林农权益，保护生态公益林安全，根据省委、省政府《关于深化集体林权制度改革的意见》（闽委发[2006]19号）和《福建省人民政府关于推进生态公益林管护机制改革的意见》（闽政文[2007]359号）精神，结合我市实际，特制定武夷山市生态公益林管护机制改革工作方案。

    一、指导思想

    坚持以党的十七大会议精神为指导，全面贯彻落实科学发展观，以充分调动林农保护和建设生态公益林积极性，切实维护广大林农利益为工作主线，以提高生态公益林管护成效，进一步发挥生态功能为工作目的，建立行政责任、管护责任、监管责任和补偿资金到位，责权利相统一的新机制。

    二、改革原则

    按照“落实主体、维护权利、强化保护、科学利用”的总体要求，在稳定生态公益林所有权的基础上，以落实管护主体为核心，将生态公益林管护的责任、限制性经营的权利、政策性补偿与林下利用的收益有机结合起来，建立主体落实、监管到位、补偿合理的责权得相统一的管护机制。

    1、坚持“三个有利”的原则。生态公益林管护机制改革必须有利于生态公益林的保护管理，有利于林农权益的维护，有利于生态公益林质量的稳步提高。

    2、坚持责任共担，利益共享的原则。根据《农村土地承包法》的要求，通过均山、均权、均利的方式，确保集体经济组织内部成员享有平等的管护权、收益权，体现集体所有是集体内部成员共同所有。

    3、坚持因地制宜、因村施策的原则。根据当地生态公益林资源状况和林农对山林的依赖程度，因地制宜，确定相应的管护模式，不搞“一刀切”。

    4、坚持公开、公平、公正规范操作的原则。按照《村民委员会组织法》规定，改革方案等重大事项严格按程序经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表讨论通过，确保村民的知情权、参与权和决策权，防止暗箱操作，以权谋私。

    5、坚持严格保护、科学利用的原则。生态公益林林木所有权不得买卖，林地使用权不得转让。在严格保护的前提下，依法开展生态公益林资源的经营和限制性利用。各乡（镇）、街道办、场、行政村的生态公益林管护机制改革实施方案须报市林业主管部门批准后方可实施。

    6、坚持行政责任主体不变的原则。生态公益林保护作为一项惠及子孙后代的公益事业，各级人民政府和林业主管部门要尽职尽责，积极做好改革的组织、实施和生态公益林保护的宣传、引导和监管等工作，确保责任落实到位。

    7、坚持权属主体不变的原则。落实生态公益林的权责主体，并不是要改变林木的产权归属，而是要落实管护的责任主体和收益主体，林木所有权仍属村集体，因而林权证不发到户或联户，而是仍然在村集体。联户代表、护林监管员或管护承包者与村集体通过签订管护（或监管）合同书的方式予以明确双方的责权利关系。

    8、坚持监管责任主体不变的原则。乡镇林业站和村级组织仍然是生态公益林保护的主要监管主体，要认真履行职责，加大对生态公益林管护组织的监管力度，及时发现和纠正管护过程中出现的问题，确保管护责任的落实。

    三、工作内容

    （一）落实主体，建立责权利相统一的管护机制

落实主体是生态公益林管护机制改革的基础性工作。要围绕林权所有者（林农）利益，从机制创新入手，建立主体明确、责权利相统一的管护机制。鉴于我市各地的村情林情不同，分别采取相应措施，因地制宜，分类施策。主要有以下几种模式：

    1、落实到户、联户管护。林农对山林依赖性强的，林权属于集体所有的生态公益林，要求将集体生态公益林管护权落实到户，然后再联户管护。生态公益林的补偿资金，除按户分配的承包管护费等外，其余的补偿资金和林业利用收益也要均分到户。联户可以按自然村、村民小组或地块进行联合，对于自然村或村民小组面积过大、人数过多的，应进一步优化细化管护模块，从根本上解决“集体林人人都有份，其实人人都没份”的问题。同时还应聘请护林监管员，改变“少数人管护，多数人旁观”的现象，在维护林农权益的同时，强化生态公益林保护管理。

    2、责任承包、专职管护。林农对山林依赖性一般或不强，林农主要经济来源仅部分依靠或不依靠林业收入的集体生态公益林，采取先村内后村外的方法，由村委会将承包面积和权利、责任、报酬等，张榜公布，公开发包，竞聘护林员，实行专业承包管护。生态公益林补偿资金，除按规定安排部分用于承包管护费等外，其余的要按照“集体所有、成员共享”的原则，在明确责任义务的前提下均分到户。林下利用的收益分配，应兼顾管护主体、村集体和全体村民的利益，具体分配方案由村民会议或村民代表会议决定。

    3、相对集中、委托管护。林农对山林没有依赖性的少林地区，或生态公益林面积较小、分布零散、难于管护的，可采取村内优先的方法，依法通过公开、规范的程序，将生态公益林委托给村民、大户或附近的景区、国有林场、林业采育场管护。生态公益林补偿资金除按规定安排部分资金用于委托管护费等外，其余的补偿资金要按照“集体所有，成员共享”的原则，在明确责任义务的前提下均分到户。林下利用的收益分配，就兼顾管护主体、村集体和全体村民的利益，具体分配方案由村民会议或村民代表会议决定。

    对林权属于个体所有的自留山、界定前已由承包经营的生态公益林，以维护经营者权益为原则，依据依法订立的合同或自留山证等具有法律效力的凭证，可以由林权所有者个人承担管护，或者经权利人同意，也可以委托给单位或个人进行管护。对这种管护模式，各乡镇要加强引导，突出联合，通过成立联防组织、护林协会等形式，走联户管护路子，降低管护成本和便于监管。

    市政府委托市林业主管部门与管护主体签订《行政与经济责任书》，并指导村委会与管护组织（个人）、护林监管员签订《管护合同》和《监管责任书》。年终由市政府、市林业主管部门对管护成效进行检查验收，结算管护与补偿资金。管护不合格的按《行政与经济责任书》、《管护合同》进行处罚，行政责任追究直接落实到村委会，由村委会追究联户代表、管护人员和护林监管员的责任。所扣的资金用于我市生态公益林中无林地、疏林地、林中林缘空地的营造和补植。各乡（镇）、街道林业站要落实林业站监管人员责任区，强化对生态公益林区域保护管理，及时了解山场管护和管护合同履行情况，确保生态公益林不受破坏。

    国有林场、采育场和自然保护区等国有单位经营管护的生态公益林，保持现有的管护模式不变。

    （二）建立分级管理、分类施策，合理经营管理的利用机制

生态公益林具有丰富的林木林地和景观资源，特别是我市旅游品牌效应优越，因此在坚持生态优先、严格保护的前提下，要充分发挥生态公益林的多种效益，科学合理地利用生态公益林林地资源和景观资源，增强自我补偿能力，增加社会财富。

    1.限制性的木质利用。

    按照“分级管理、分类施策”规定要求，根据不同区位，将生态公益林分为严格保护、重点保护、一般保护三类进行管理。对严格保护的生态公益林，按禁伐林施策，在森林经营管理上作为禁伐区，实行全封山，禁止一切形式采伐；对重点保护的生态公益林（指天然林或重点保护地带的第一代人工林等），在确保林下植被不受破坏的前提下，林权单位或林权所有者可通过抚育或更新性质的采伐获取部分木材，增加经济收入；对一般保护的生态公益林（除以上两类保护除外的人工林），按生态效益、经济效益兼顾施策，实行梯度经营，变一次性皆伐利用为多次择伐利用，让林木所有者利益损失降到最低限度。在合理利用的同时，要着力改善林分树种结构，引导形成混交复层林，增强生态系统功能。

木质利用是有限制的，在分配上不是均分的，要妥善处理好集体、林农和承包者之间的利益关系。权属为个私所有的，采伐收益归林权所有者；权属为集体的，采伐收益按比例分配，但小部分留村集体，大部分给林农，让全村村民平均受益，具体分配方案由村民会议或村民代表会议决定。

    生态公益林的更新改造或抚育性质的采伐都必须由市林业主管部门确定采伐方式，实行伐区设计和采伐全过程跟踪，防止生态公益林择伐后降低林分质量。

    2.非木质利用。积极贯彻落实省委、省政府《意见》提出的“积极开展非木质利用，允许管护主体科学合理地利用林地资源和森林景观资源，发展养殖业和森林旅游业”要求，科学引导林农开展非木质利用，缓解生态公益林禁伐、限伐带来的经济损失。

    （1）拓宽非木质利用视野。积极探索利用花果叶的非目的树种和林下种植中药材、食用菌、养殖等非木质利用途径，发展林下非木质利用多种经营产业。

    （2）套种名贵树种。在生态公益林林中林缘空地上大力种植红豆杉、香樟等乡土珍贵树木，建立台帐，发放权益证书，并在政策、资金上予以扶持。

    （3）开展“森林人家”旅游。充分利用我市生态公益林的景观资源，引导和鼓励生态公益林区的林农经营以农家特色为主的“农家乐”、“森林人家”等森林生态旅游项目，增加林农收入，提高自我补偿能力。由于非木质利用主要依靠承包者投入为主，因此收益的大头要分配给投资者，具体分配方案由村民会议或村民代表会议决定。

    （三）建立多渠道、多形式的森林生态效益补偿机制

    2003年中共中央、国务院《关于加快林业发展的决定》和2004年中共福建省委、福建省人民政府《关于加快林业发展建设绿色海峡西岸的决定》都明确提出要加快建立森林生态效益补偿制度，去年11月福建省委、省政府《关于深化集体林权制度改革的意见》中，就如何建立森林生态效益补偿机制作了比较明确的规定。因此要抓住机遇，按照省委、省政府文件要求，加强与水电、旅游等部门沟通协调，研究制定具体的实施办法，多渠道筹集森林生态效益补偿资金，同时，积极探索林农通过森林资源入股方式开发旅游、水电项目，鼓励社会各界通过认养、冠名等方法，捐资保护和建设生态公益林，逐步实现森林生态效益补偿自上而下、由下及上、由点到面的突破。

    （四）建立分工明确的监督管理机制

    加强对生态公益林管护主体的监管，是生态公益林管护机制改革的重要内容，也是确保管护主体责任落实的重要环节。乡镇林业工作站、村“两委”、协会组织、护林队伍，要分工负责，明确责任，加强对管护主体的监管，确保管护责任真正落实到位。一是设置监管人员的监管机制，通过监督管理责任区划分，将责任落实到具体监督管理责任人，落实到具体山头地块，实行辖区内生态公益林全方位监控。二是建立严格的森林生态效益补偿资金使用和管理的监督机制，确保补偿资金规范、有效、安全运行。要建立严格的资金管理制度和检查监督制度以及资金使用违规违纪的责任追究制度，财政、林业、审计和监察等部门要按照各自的职责分工，加强对森林生态效益补偿基金的监督管理，定期或不定期地开展监督检查工作，确保生态公益林补偿资金安全到位、有效运行，以维护林权所有者的权益。

    四、工作步骤

    （一）宣传发动

    1、制定工作方案。通过深入调查，广泛征求意见，制定符合本市生态公益林管护机制改革工作方案。

    2、成立工作小组。市政府组织财政局、林业局等相关部门组成生态公益林管护机制改革工作组，深入各乡（镇）、街道办，协调开展工作。

    3、部署改革工作。市、乡分别召开全市各乡（镇）、街道办生态公益林管护机制改革工作会议，传达上级关于生态公益林管护机制改革的精神，领会改革的重要意义和主要做法，以会代训，部署改革工作，培训工作人员。

    4、组织乡村干部和林业部门工作人员印发有关宣传材料，深入宣传有关政策和重要意义，广泛征求村民意见和建议，使村民人人了解改革，参与改革。

    （二）确定改革方案

    1.召开村两委会议。讨论提出本村生态公益林管护机制改革形式、补偿性支出经费安排以及生态公益林限制性利用的初步方案。

    2.召开村民代表大会。对村两委提交的生态公益林管护机制改革方式、补偿性支出经费安排和生态公益林限制性利用的初步方案进行讨论表决，形成决议。根据决议形成本村生态公益林管护机制改革实施方案，在村公示后上报申请实施。

    （三）划分管护责任区

    1.按照改革方案，对本村生态公益林进行划片，确定相应的管护模式。

    2.根据不同的管护模式，经过必要的程序，确定管护责任人。

    3.村委会组织管护责任人到现场确认管护责任区。

    4.村委会确认护林监管员的护林监督责任区。

    （四）签订责任文书

    1.市林业局与村委会签订《生态公益林管护行政与经济责任书》。

    2.村委会与承包管护责任人签订《生态公益林管护合同》和《生态公益林限制性利用协议书》。

    3.村委会与护林监管员签订《生态公益林监管责任书》，并按月检查承包管护情况，按合同规定兑现补偿性经费。

    （五）检查验收

    各行政村改革工作完成后，向市林业局和乡（镇）政府提交工作总结和申请检查验收报告书。市林业局会同乡（镇）政府组织检查组进行检查验收，重点检查行政村行政责任主体落实情况、管护责任主体管护责任落实情况和护林监管员监管责任落实情况、森林生态效益补偿基金制度落实情况、限制性利用开展情况和管护成效。

    五、时间安排

    全市计划用两年时间基本完成生态公益林管护机制改革。具体时间要求是：全市改革工作2007年10月正式启动，各乡（镇）、街道办2007年底完成1-2个村，2008年6月底前完成60%的村，8月底前完成80%的村，到2008年底全面完成。

    六、保障措施

    生态公益林管护和补偿机制创新工作，关系到我市生态公益林的安全，关系到广大林农的切身利益，十分敏感，十分复杂。各乡（镇）、街道办一定要以对人民高度负责的精神，按照“政府牵头组织，林业搞好服务，部门分工合作，上下协同推进”的要求，切实加强对改革工作的组织领导。一是要成立改革工作机构，负责改革工作的组织领导和业务指导；二是要广泛开展宣传发动，引导村民积极参与管护机制改革，落实生态公益林管护主体；三是要确保改革质量，在具体的工作中，既要大胆创新，制定符合本地区生态建设的具体措施，又要十分谨慎，尽量把方案考虑得周全一点，把困难估计得充分一点，把措施制定得具体一点，确保改革的质量和改革的成功。